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新时代下行政法学的变革与回应
更新时间:2019-04-28 13:32   来源:未知 作者:中国考试网2 点击:

新时代下行政法学的变革与回应
 

  党的十八大以来,全面推进依法治国开启了法治建设的新篇章,依法行政和法治政府建设进一步提速增效。在新时代背景下,国家治理、社会变迁、新兴科技无疑对传统行政法学理论造成了一定冲击。如何顺应新时代新形势,及时回应国家治理、社会变迁、新兴科技发展所提出的理论需求,继续完善中国特色行政法学理论体系,加强重点领域立法,破解法治政府建设的现实难题,着力推进法律的实施和制度的落实等,是2018年度行政法学界着重思考的问题。

  一、行政法学研究的重点问题

  2018年度,行政法学界紧扣时代发展脉络,服务国家需求,积极回应重大理论命题,密切跟踪行政法治实践中的重点、难点和热点问题,对于行政法法典化、党政统筹改革与行政法学理论创新、行政执法体制改革、简政放权与监管方式优化、公私协力以及法治政府建设等问题进行了深入研究,形成了一批高质量研究成果。

  (一)推动行政法总则的制定

  无统一法典是行政法的一个特点,这几乎是世界范围内行政法学的共识。自20世纪80年代始,有些国家和地区推动了行政程序法典化。在我国,随着全面深入推进依法治国和建设中国特色社会主义法治体系,以及伴随着中国特色社会主义法律体系的完善,尤其是受民法领域从单个法律制度逐步走向民法典的立法模式影响,结合行政法领域也是从先后制定行政处罚法、行政许可法、行政强制法等单行法律制度模式来实现全面推进依法行政和建设法治政府的立法实践历程。2018年度行政法学界就制定行政法总则和推进行政法法典化的必要性、可行性以及制定行政法总则的基本定位和思路、主要框架结构等进行了探讨。

  “制定中国行政法总则,推动中国行政法法典化”,①成为当前我国行政法学发展创新之路的重要开拓。有论者就此提出,行政法典的规范化离不开行政法总则的导引,有必要认真梳理我国行政法典的总则及其类型,总结存在的问题、探究其根源,并通过统一总则的概念、定位、功能、内容,以及与分则的逻辑关系等,以尽可能解决目前总则表现形式上的诸多乱象。有论者认为,我国当下行政法的法典化具备相应的有利条件,主要表现为行政法律规范的基础可资利用、行政改革的实践智慧可资提炼、行政法学理论的发展可资转化及域外立法的丰富素材可资借鉴。就行政法法典化的模式选择而言,宜坚持“制定行政法总则+编纂行政法典各分编”的中国特色行政法法典化思路。行政法总则的基本框架应包括行政权力的配置、行政权力的形式、行政行为的效力、行政相对人的救济、依法行政的保障等十个方面。②

  (二)党和国家机构改革、合署办公与行政法学理论创新

  2018年2月,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,开启了新一轮党和国家机构改革,行政法学界围绕党和国家机构改革,就如何遵循重大改革依法有据、依法进行与行政法如何适应改革、反映和体现改革成果两大方面展开研究。

  有论者提出,此次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次机构改革,超越了以往的行政体制改革范畴,从国家治理的高度统筹党政军等各机构的改革,向传统的行政法学理论提出了一系列问题。③还有论者认为,应在深刻总结以往党和政府机构改革的历史经验教训基础上,准确把握此次改革的宏观背景、特殊意蕴、重要亮点,通过观念更新、制度创新、把握特色,认真解决诸多公法疑难课题,科学推进依宪治国执政方针下的大部制改革,逐步实现机构改革与政府职能转型,实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标。④

  合署办公作为党政统筹改革的重要体现,给传统行政法学理论带来冲击,行政法学者立足实践,直面问题,对此给出回应。有论者强调,此轮改革的最大特色为党政机构协同,机构改革、合署办公对行政法制度与理论提出了新要求、带来了新挑战,应通过重构行政法的基本原理予以应对。⑤还有论者认为,我国合署办公的实践模式主要分为党、政机关合署办公、行政机关合署办公和内设机构合署办公三种类型。探索党政机关合署办公改革,应正确区分“合并设立”与“合署办公”,充分发挥地方合署办公改革的积极性与首创性,健全合署办公内部监督制约机制,实现合理的党政分工。⑥

  (三)行政执法体制的改革与完善

  行政执法是行政法治的核心问题,深化行政执法体制改革是国家治理变革的必然要求,也是适应新时代发展的必然选择。在行政处罚权、强制权和许可权等相对集中的领域推行综合执法,是行政执法体制改革的一种手段或者路径,是将相对集中的权力最终固化至一个部门的过程性、阶段性探索环节,推进综合执法的全过程需要以立法为支撑,通过立法来确立综合执法部门的设立及由其相对集中行使的权力。⑦有论者认为,综合执法体制改革的组织法逻辑是“事、权、能”的重构与协调,“综合”形式上是分工的调整和重组,但本质上是对分工的重构,而“综合”的核心任务在于,要解决分工重构所带来横向与纵向、外部与内部的“事权”“执法权和执法管理权”“执法能力”递进协调。⑧

  作为城市执法体制改革的关键点,深入推进城市管理柔性执法,有助于引导当事人自觉遵守法律法规,促进社会和谐稳定。中共中央、国务院2015年12月30日发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确要求各地城管部门在执法过程中不仅应“杜绝粗暴执法”“严禁随意采取强制执法措施”,而且要“综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解”等柔性执法手段。作为城市执法体制改革的关键点,深入推进城市管理柔性执法,有助于引导当事人自觉遵守法律法规,促进社会和谐稳定。

  (四)简政放权与监管方式的优化创新

  简政放权赋予省级及以下行政机构更多自主权,必然引起中央和地方权力配置的变化,应通过地方自主权的回归重置中央和地方各自的权重及其权力结构。⑨在权力下放之后,各类领域更离不开有效的监督和管理。在环境领域,行政机关为了贯彻环境监管政策,可能通过行使监管权决定监管重点、手段和强度,从而影响到规范执行,导致法律实施的结果与立法目的不一致。

  监管方式的优化不仅体现在对监管实践中产生问题的及时改进和呼应,也表现为互联网、人工智能和大数据等现代科学技术在行政监管中发挥着更加重要的作用。例如,网约车作为新兴行业的典型代表,在监管中同样存在法律价值冲突问题,解决其价值冲突应遵循以人为本、尊重规律、法治监管、包容审慎原则,准确理解和把握网约车监管案件的审理思路和裁判方法。⑩在深化网约车监管改革过程中,应当采用试验性规制的新模式,同时完善风险防控机制,建立公正科学的评估机制,通过试验性规制探索符合新业态特点的监管模式。11

  (五)公私合作模式的深度探寻

  公私合作治理模式(PPP模式)的兴起,更新了公私法之间的相互关系,促进了传统行政法的整体性变革。在我国政府提供服务的法律制度建构方面,存在行政法与民法之间的交汇共生、政府与市场的关系处理等问题,基于公私合作的公共服务日益成为新行政法的重心,新行政法的原则、制度将对传统行政法进行渐进型替代。12为促进合作关系的增长,我国PPP立法应强制PPP合同嵌入可变更、可调整条款,并设置相应的修补程序,在特定阶段,安排政府与社会资本进行协商与再谈判,才能缓释冲突,挽救合作危机。13

  在政府购买公共服务方面,政府购买公共服务是公私合作行政的一个具体表现,是政府通过市场力量完成公共服务任务的一种新型行政方式,其中政府扮演着合同主体、监管者、担保者三重法律身份,并据此承担合同责任、监管责任、担保责任三种法律责任。14实践中,有的地方政府以购买服务之名规避各类监管,应在坚持指导性正面清单的基础上引入负面清单制度,进一步划清政府与市场的界限,促使政府积极履行法定职责。15

  随着大数据时代的来临,为了更好地适应社会变迁、科技进步,政府要想实现网络安全的良好治理,有必要借助民间资本的力量。我国目前在政府数据治理中政企合作的风险规制缺位,暴露出政企合谋、数据垄断等隐患。因此,亟须界定清晰政府数据治理中政企合作,对政府数据治理中的过程加以严格把控,对相关法律责任加以明确厘清。就关键信息基础设施的建设和保护问题,应在高效统一的领导和广泛深刻的政府协同基础上,形成紧密的公私合作伙伴关系,综合运用“规制—担保—给付”等多元方式,互相合作,协力治理。


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